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罗云波:食品质量安全风险交流与社会共治格局构建路径分析

近年来,政府在保障食品质量安全方面做了很多努力,但消费者的感受却是问题越来越多,对政府的信任度也越来越低。我国是世界上人口最多的国家,而且目前经济发展正处在全面建设小康水平的阶段,社会公众掌握的食品质量安全科学知识很有限。风险信息如何正常交流,消费者的知情权如何保证?如何开展有效的食品质量安全风险交流,把科学家在食品质量安全领域的一些共识,非常有效地传递给每一位消费者,构建社会共治格局,这具有很大的挑战性。

 

一、我国食品质量安全风险交流、社会共治及现状

 

(一)风险交流的内涵与外延 消费者对食品安全的担心有时是源于缺乏对食品质量安全科学知识的了解,但食品生产和质量安全管理的科学信息和科学家掌握的对食品质量安全种种问题的看法,又无法及时有效传递给消费者,导致信息严重不对称。美国环保署首任署长威廉·卢克希斯在20世纪70年代提出了“风险交流”这个词。国际通行的食品风险分析框架由风险评估、风险管理、风险交流3部分组成。关于风险交流,世界卫生组织和联合国粮农组织明确指出,“风险交流是在风险分析全过程中,风险评估人员、风险管理人员、消费者、企业、学术界和其他利益相关方就某项风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程,内容包括风险评估结果的解释和风险管理决策的依据。”食品质量安全风险交流是实施风险管理的先决条件,是正确理解风险和规避风险的重要手段。

 

风险交流是国家食品质量安全控制管理的重要内容,要用法规形式保障风险交流常态化运作。风险交流就是要使现有国家风险交流平台切实发挥作用,尽快让公众和媒体理解和认可食品质量安全没有零风险,安全食品是生产出来的,食品安全是有成本的,监管是将风险控制在可接受的范围内。毒物须讲剂量,风险即是概率。诚信社会需要全民行动,不能仅靠食品行业独善其身。尤其是当今社会对食品质量安全问题高度敏感,一个很复杂的科学问题,包括高技术的基因工程,如果要把它说得非常复杂,没有相关专业基础的人,可能会越听越糊涂。我们要探索着用公众能听懂的语言解释,努力把复杂的事情,一些看似很危险的东西,解释得让公众了解、放心。比如说科学家历经千辛万苦发现了一个非常好的食品添加剂,解决了食品加工领域的某一个难题,却被一些人一句很不负责任的话就否认了。我们需要解释怎么回事,化学结构是什么,这个结构是怎样对人体没有害,效果要比原来的好得多,这就是风险交流。

 

(二)风险交流和社会共治的辩证关系 201365日,在全国食品药品安全和监管体制改革工作电视电话会议上,国务院副总理汪洋提出食品质量安全需要构建社会共治格局。在《中华人民共和国食品安全法》中,“社会共治”也是食品质量安全监管的一个基本原则。关于共治的这一点已经达成广泛共识,食品质量安全社会共治是有效解决食品质量安全问题的好办法新思路,可以理解为在新一届政府进行大刀阔斧行政体制改革的背景下,在食品质量安全领域,小政府大社会,简政放权,培育社会主体活力的决心。风险交流和社会共治,如今已成了高频热词,二者结伴出行,更加引人注目,随时随地彰显重要性、必要性和特殊性。

 

社会共治和风险交流之间,是相辅相成,相互依赖,相得益彰的关系。食品质量安全社会共治的主体和风险交流的主体是契合一致的,包括生产者、监管者、行业协会、公共媒体、消费者、消费者权益保护组织、专家学者、商业保险机构等主体。风险交流先行一步,夯实社会共治的基础,在共识的前提下促进共治。所谓共,是劲往一个方向使,心往一个方向想。要形成社会共治、同心携手、全民参与、人人有责的强大合力,有效的风险交流当是食品安全社会共治的重要基础。只有充分有效的交流才有可能形成积极的合力,共同推动食品质量安全属地管理责任、企业主体责任、部门监管责任的落实,同时积极回应社会关切。

 

(三)我国食品质量安全风险交流的现状 应该说,《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》相继实施以来,政府和科学家都做了大量的工作,不管是食品质量安全风险监测、风险评估,还是标准的制修订、监管手段创新等,都比原来有了很大的进步,然而这些进步普通公众根本不知情也不领情。出现这个问题的原因就在于风险交流没做好。我国风险交流的力度现在还很弱,透明度比较差。转基因为什么不断被指责,一是风险交流不够,另一个是监管的透明度也不够。2015年修订施行的新《中华人民共和国食品安全法》虽然没有将“风险交流”这一专业术语写在其中,但其实质内容的重要性,却贯穿在了新法的始终,成为体现社会共治的一个重要内容。新《食品安全法》实施《细则》(草案),已然明确提出了风险交流,这应该说又是一个进步。风险交流在食品质量安全中的地位和作用已经深入人心。

 

在一些发达国家,政府有专门的机构从事风险交流工作,还有独立的民间交流平台来提供关于食品质量安全方面权威性的科学信息,针对特定的人群进行特定的交流,针对特殊人群的情况单独作出风险预警提示。但我国国家风险评估中心成立不久,国家层面的食品质量安全风险交流可以说刚刚才开始,还需要不断学习,总结经验。另外,对于食品质量安全教育及相关知识的科学普及,国家应有统筹的安排和计划,有专门的经费预算,真正地重视起来。我国还应该在政策上鼓励民间风险交流平台的建设,形成第三方的科学普及传播力量。在当前社会环境条件下,民间第三方的科学声音往往效果会更好。目前的情况是,一旦出现食品质量安全问题,政府部门往往发布信息时效性、权威性都受到质疑。权威专家害怕媒体断章取义,也不愿意面对媒体。一些媒体抓住新闻不经核实就发布,导致现在真正的科学信息明显处于劣势,而无科学依据的误导信息大占上风,其结果是造成了消费者对食品质量安全的过度担心,影响了政府的公信力,这对于解决食品质量安全问题只会起到负面作用。专项整治是建设,标准制定是建设,追溯体系是建设,行为规范是建设,餐桌治理是建设,风险交流和科普教育更是建设,用建设的态度来解决已经存在的老问题和将要出现的新问题,既是积极务实的选择,也是理性的精神。

 

二、食品质量安全社会共治背景下风险交流面临的挑战

 

如前所述,风险交流这个理念,在国外已经发端并实施了近半个世纪了,我国才刚刚起步,虽说有后发优势,但毕竟是刚刚开始。从理论层面看,我国关于风险交流的研究状况,依然停留在引进外国研究成果的水平,还是简单的拿来主义。当然,“拿来”是当下进步所必须的重要途径,它山之石可以攻玉,总比闭门造车来得更加快捷有效。风险交流的“拿来主义”,是我国食品质量安全监管与外界联系的一种体现形式,因为拿来的这个风险交流的理念,是世界潮流,是大势所趋,通过“拿来”,了解和跟随了世界食品质量安全发展的大方向和需求。在“拿来”之后如何对这个理论进行本土化的升级创新,这是当前一个重要问题。把拿来的消化升华成自己的东西,不能总是停留在鹦鹉学舌的层面。现在我国有中国特色的风险交流面临的困境,是缺乏有中国特色的风险交流的理论指导。理论的匮乏必定会带来方法的困惑,不过理论的匮乏是可以在理论工作者的埋头苦学之后迎头赶上的,缺了就补,缺哪补哪。如何把风险交流落到实处,实现社会共治,通过风险交流解决社会共治的需求,通过社会共治从而解决食品质量安全,这才是重中之重。当风险交流的在场性、不确定性、价值性等特征,以及拿来主义的风险交流理论,和实践中的感知不相契合甚至是相互抵触时,理论无用的认识就是自然而然挡不住的了,紧接着就是实践与理论更加渐行渐远。一方面,可能在实践中对风险交流理论充满敬畏和怀疑,另一方面,面对中国特色纷繁复杂的风险交流的一团乱麻,无能为力,无助与焦虑都会陷入理论匮乏的困境。这是对食品质量安全科研工作者的挑战,也是机遇。把握机会,痛下苦功,纸上谈兵要做足,低头向下看也不含糊,就能化危为机。

 

除了理论亟待本土化创新和可操作性的系统化改造之外,风险交流在实践中还需要面对风险的各种本土化挑战。目前我国风险交流过程中,不得不面对风险环境的特殊性,也就是过程风险和结构性风险并存的复杂性。当今世界是一个风险社会,我国也不能例外,食品质量安全当然概莫能外,同时还因为我国特殊的发展历程、文化传统,又有我们不得不面对的独特困境。食品质量安全风险的共性是全球皆在,我国食品质量安全风险的个性化交流实在是个棘手的问题。比如说,在风险社会的复杂系统中,系统的相互依存性日益增强,个别要素越来越难以单独抽离出来,换言之,也就难以分离出单一的原因和责任。也就是说,找不到一个明确的归因主体,每个人都既是原因又是结果,因此也就没有原因,出现了所谓普遍的共谋。这样就使得风险交流到最后,只能把问题的出现归咎于系统和体制,这样的风险交流是有效呢,还是无效呢?一定程度的合理运用还是有效的,可以激发出每个系统内的人员,身在其间,无可推诿的使命感和责任心,在风险面前会更加主动地采取自我保护的措施,并且积极参与改革现有的制度。但也可能适得其反,也就是谁都觉得和自己无关,或者觉得丧失希望的无所适从。再比如说,大家都觉察到,或者只是不愿意说出来的一种风险,就是在一些公众和媒体眼中,企业、政府和风险交流专家三位一体,结成的联盟本身在制造食品质量安全的风险,然后又建立一套所谓风险交流话语,企图把自己制造的危险模糊为不可控的风险。但是,这确实就是我们面临的现状,积极参与风险交流的各种主体,已经被视为结为联盟的风险制造者,相对受信任的专家系统,也因为专家系统本身也在食品质量安全风险的认知和解决上,存在着内部争议,或者噤若寒蝉,专家的权威性受到普遍质疑,在信赖缺失的基础上,谈交流,谈共治,都有镜花水月的无能为力感。

 

还有不得不指出的是,国际经验表明,当一个国家或地区人均GDP超过3000美元之后,其城镇化、工业化进程会加快,居民消费类型和行为也会发生重大转变。近年来,我国人均GDP呈现快速增长态势,2008年便已超过3000美元,2014年我国人均GDP已突破7500美元,我国已进入食物结构和营养结构大调整时期,这是一个食品质量安全风险交流比较困难的时期,人们面临更多不可预期的后果和前所未有的、不断扩散的不确定性风险。这个时候,如果人们具备某些基本的素养,特别是科学素养,能对风险加以一定程度的认知、判断和鉴定,就可以在很大程度上对风险进行社会弱化。从这个意义上来说,食品质量安全风险交流是独木不成林的,不能一枝独秀的,必须的第一步,是大面积提高公众的科学素养。当然,食品质量安全的社会共治也需要一定科学素养的支撑,这种提高是二者的共同需求,共同基础,不过这是一个需要时间和投入的问题,不可能一蹴而就,要有打持久战的准备。

 

风险交流既然是互动,既然是双向,就要有交互的意思,交互起来了,也才可能说到协同一心去共治食品质量安全问题。但现在不管纸上谈兵,还是退而结网,都还主要是监管者和专家在大力倡导、大声疾呼风险交流社会共治,消费者并没有觉得这一切和以前的食品质量安全知识科普,以前的食品质量安全问题情况通报有什么不同,最多就是多了几个年轻写手,改换板起面孔的严肃腔调,换用一些生动活泼的语言在介绍,其他并没有什么改变。

 

此外还有风险交流的态度和身份认同问题。风险交流的主动发起方,需要理性客观公正,才有公信力。新闻都在标榜自己有态度,交流一定也是有态度、有温度、有角度、有高度、有广度的。但是风险交流的发起主体,如何走出总是在安慰、常常在辟谣的状态,似乎给人感觉就是背负着政府和企业的重托,在灭火救灾,这种感觉不利于风险交流的顺畅展开。天长日久,交流者自己也会厌倦这种程式化的模式。当然这是担当和责任,不过也是个中切实的心酸。出事了,具体应该怎么办,态度的尺度如何把握,如何能让民众切实感受到改变,科学传播如何流动起来成为风险交流,这都是交流的艺术,需要在实践中体会,形成各自的行之有效的风格。食品质量安全社会共治只有在风险交流达成共识之后才能彰显绝对强大的正能量,否则,大家都在治,自以为都在尽心尽力,很可能各行其道,彼此消耗,并不能把风险的消极影响降到最低,并不能最有效地积极防范风险。

 

三、推进食品质量安全风险交流及社会共治的基础路径

 

(一)建立高效的信息披露机制 高效的信息披露机制是解决食品信息不对称的唯一良方,生产者主动披露安全风险的概率极低,监管者与消费者之间的信息也不对称。当下诸多食品质量安全问题事件,大多源于良好生产规范与生产者认知之间,科学事实与媒体和消费者认知之间的信息真空,可以归因为风险交流的缺失。眼下公众眼里的风险交流,新闻媒体是勇敢的食品质量安全真相披露者,专家则是怕事的胆小鬼。把风险交流简单理解为危机公关的灭火和维稳的思维定势,阻断了风险交流的预防、预警和教育的功能实现。因而,亟需构建高效的信息采集、信息分析研判及信息发布、信息服务机制,尽快解决食品质量安全信息不对称问题,在最大程度上确保食品质量安全风险信息交流渠道的畅通。

 

(二)构建食品质量安全风险预警防范体系 食品质量安全风险预警防范体系的建立,可以让生产和监管者防患于未然,不给问题食品生产出来的可能性,这不仅能让公众在消费选择时心中有数,更能让事倍功半的终端监管在风险评估基础上,转变为防御性的事半功倍的源头监管、过程监管。但现在,由于风险沟通的不畅和食品质量安全知识的匮乏,公众惶惶然于食品质量安全,而真正的问题食品其实所占比例却仍旧是极少数。即便是出现真的食品安全事件,或者是以讹传讹的伪食品质量安全事件,生产者和消费者都缺乏鉴别能力和心理承受能力,过度反应在所难免。加之媒体有意无意地夸大误导,食品质量安全恐慌狂潮就这样一浪高过一浪,不仅破坏产业发展,影响我国食品的国际贸易,破坏国家形象,还损害公众对政府以及对科学家的起码信任。子虚乌有、误报夸大、污名化现代食品科技的不实报道,也是因为政府和媒体、科学家和媒体之间缺乏有效的风险交流。在应对和处理真正的食品安全事件时,媒体准确的信息传播和风险解读,可以让公众从容应对,让监管者冷静执法。在风险交流未能有效展开,面对被夸大的恐慌舆论时,我们也不能牺牲科学来解决愚昧危机。保证信息透明公开,有原则有底线的担当,直截了当的坦荡,是最好的食品安全风险交流方式。公众的安全感来自于政府对科学的尊重之心,对民生的关切之情。

 

(三)培养公众食品质量安全的科学素养 全民参与风险交流需要一定的科学素养,法规保障下的食品质量安全教育制度化,是提高公众和媒体食品质量安全认知水平的关键。当前全民食品安全宣传周是一种教育,也是集中进行风险交流的平台和时间。教育全民理性面对当下还存在的食品质量安全问题,提高公众的科学认知水平,指导公众科学消费,弃戾气多理解,少埋怨多建设,不把食品安全作为出气筒,一分为二实事求是的积极主人翁态度才是有意义的交流。另外,建立第三方民间风险交流平台,在进一步风险交流能力建设中,培养一批专业素质高、沟通技巧强的媒体从业人员和意见领袖也是非常必要的。

 

(四)充分发挥专家在食品生产企业风险交流中的作用 不同规模的食品企业,都一定有不同内涵的专家在做技术支撑。无论企业内部,还是企业外专家,在企业风险交流中发挥的作用,可以总结为传递信息,传递信赖,传递信心。企业内部风险交流对于提高员工食品安全意识,形成企业食品安全栅栏,构建企业食品安全文化,促进企业自身发展至关重要。与此相应的企业外部风险交流,则是为企业营造健康有序发展,理性客观的良好社会环境。当企业面临食品安全事件和危机时,企业内的专家对外应该第一时间担负起与消费者和社会各界风险交流的责任,对内能帮助企业查明原因解决问题,化解危机。企业外部的,包括政府相关部门、科研院所、大专院校的专家,要帮助企业内的专家,站得更高看得更远,充分发挥旁观者清,以及外来和尚好念经的专家作用,和企业内自身配备的专家内外呼应,为企业内专家提供企业内部风险交流的理论依据、案例分析、技术支持,为疑难杂症把脉问诊,解疑释惑。一个企业,如果忽视了专家在风险交流中的地位和价值,就算不说这家企业目光短浅,至少也是不能与时俱进,企业不懂得最小成本和最小代价来预防,损失有时可能是无法估量的,甚至是灭顶之灾。

 

当食品安全事件发生后,专家要掌握尽量多的信息,真相需要透明,需要全方位来观察,只有信息量充足的风险交流才能获得消费者的信赖。此时专家就是搭起企业和消费者之间,监管部门和企业之间,媒体和企业之间的桥梁,让各方都能够做到心中有数,不盲目夸大,不讳疾忌医,平复各方沸腾的情绪,大家齐心协力一起解决问题。专家要有良好的公众形象,较高的公众信赖度,一定的媒体影响力,才能在众说纷纭沸沸扬扬的时候,一言九鼎,掷地有声,消费者和媒体能够心悦诚服。这是专家在企业风险交流中发挥作用的必要前提。专家就是要做一个值得各方信赖的学者,帮助各方树立信心,帮助企业减少风险,应对风险,最大程度降低风险带来的损失。

 

文章来源:《农产品质量与安全》2015年第4期,p.3~7

 

作者:罗云波,系中国农业大学食品科学与营养工程学院教授