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金发忠:基于我国农产品客观特性的质量安全问题思考

农产品特别是食用农产品,在我国长期以来都属于特殊商品,是事关国计民生的重要物质基础。农产品的数量品种、供求余缺不仅关系到公众的温饱、生活质量及健康状况,而且直接关系到农产品生产者的生存和发展,更直接影响到政府公信力和社会稳定。20世纪90年代以前的很长一段时间,我国农业和农村经济工作的最主要任务是加快发展农产品生产和确保农产品有效供给。农产品质量安全是20世纪90年代农业生产大发展、农产品数量充足、供求基本平衡的大环境下新出现的又一个重大问题,备受公众关注,并日益成为制约现代农业发展和农产品生产的重大因子,成为农业和农产品生产继数量之后又一需要政府下大力气攻克和解决的重大任务。近年来,围绕农产品质量安全水平提升和确保公众消费安全,各级党委政府和农业等职能部门在农产品质量安全监管方面进行了大胆的探索和推进,积累了一些好的经验和做法,总结了一些好的措施和模式,并在制度机制上进行了有益的创新,初步形成了既与国际监管通行做法基本一致又符合我国国情和农情的农产品质量安全监管体系,推动农产品质量安全水平有了大幅度提升,公众质量安全意识快速增强,确保农产品生产规范、全程管理、产品安全、品质优良已成为农产品生产经营和消费监管的基本取向。对照国外农产品和食品质量安全管理和国内加工食品的安全管理,我国农产品有其独特性,值得探索和总结,以便因地制宜、因势利导和有针对性地推进农产品质量安全监管工作。

 

一、农产品有其固有自然属性,质量安全影响因子复杂多变,必须充分认识和遵循其生物学规律

 

农产品相比工业产品和加工食品而言,其质量安全要复杂得多。工业产品质量安全主要取决于原料质量、工艺技术和过程操作控制,影响因子是有限的、明确的也是受控和可控的,一般通过终端产品质量安全标准设置和生产过程工艺流程控制即可实现产品质量达标、产品安全合格。加工食品也类似于工业产品,其实质就是工业产品,其生产的原料一定,工艺流程稳定,过程控制可人为规范调整,终端产品质量通过规范的标准和检验检测验证,是可预期和可控制的,其质量安全也是可以保障的,而且加工食品在加工过程中能构成的危害因子非常明确,只有外源添加物、病原微生物及生物毒素等方面。农产品都是生物体,有其自身的、固有的生长发育成熟过程,依赖于大自然的水、土、气和光、温、热,依赖于独特的产地条件和环境因子,形成独具特色的品质特性和质量安全要素。特别是农产品的质量和安全要素,有别于工业产品和加工食品。

 

(一)农产品质量安全危害因子复杂多变  农产品在开放的自然条件下生长,过程漫长,影响因子众多,生产个体差异大,生长过程控制难,生产行为一致性差,其质量和安全不完全受制于投入原料和生产过程人为控制,农产品质量安全除了人为添加和使用的种子、种畜、种禽、种鱼、肥料、农药、兽药、饲料、农机、农膜和灌溉用水等农业投入品外,还受大自然生态环境中水、土、气、光、温、热和外源性污染物如工业三废、城市生活废弃物及水、土、气中的病虫害及病原微生物的影响。也就是说,除了各品种和各个体的品质存在明显的差异外,农产品质量安全危害因子既有加工食品的外源添加物、病原微生物及病原微生物产生的生物毒素,也有不可避免的在农产品生产过程中防虫治病用药后形成的农兽药残留,生长过程中在水、土、气等生产环境中被动吸附的重金属、多环芳烃等环境污染物,以及生长中的动植物与微生物生物体所发生的各种生物化学反应而形成的各种代谢衍生物质,以及农产品在正常生长发育过程中自然形成的自毒素及相关生物毒素物质。再加之绝大多数农产品没有明确固定的成熟期,既有小菜苗、小果子、小猪仔、小鸡仔、小鱼仔上市消费的,也有半大不小的菜苗、果子、猪仔、鸡仔、鱼仔上市消费,不同成熟期的蔬菜、水果、茶叶、食用菌、猪、鸡、牛、羊和鱼、虾、贝、蟹等农产品,因生育期和生长阶段不同,其内在形成的品质和危害因子的代谢转化进程及残存物质的结构与组分和含量自然也不同,从而增加了农产品质量安全控制的难度和特殊性。农产品质量安全管理不能简单按照工业产品和加工食品模式管理,仅仅实行投料管控、工艺把关和产品按标检测合格的监管模式,必须尊重和遵循农产品生产和生长的生物学自然规律,必须通过对产地环境、生长过程影响因子及在动植物微生物发育生长过程中的代谢转化规律进行严格的风险评估和科学研究,从中确立可以人为实施监管和把控的危害因子、关键环节及质量安全要素,采取针对性的措施,制定分门别类的全程管控质量安全规范和技术指南,施以必要而精准的农业投入品准入、环境净化、生产培训、过程督导、产品检测、质量认证、包装追溯等监管制度,从而达到和实现产地环境背景清楚、生产过程基本受控、产品质量优质、危害因子安全的管控目标。

 

(二)农产品质量安全危害因子与正常生长发育相生相伴  因为农产品生产的自然属性,我们必须认识到,农产品中有一定的农兽药残留、重金属残留及生物毒素等是正常的。农产品生产的立地环境中本身就有不可避免的重金属等污染物,动植物生长过程犹如人一样,不可避免的会生病长虫,自然或多或少的会用一些预防和治疗性的药物,比如植物使用农药,动物使用兽药,只要用药肯定就或多或少地会存在残留,尽管科学界和政府管理部门也都规定有农药使用必须设立安全间隔期,兽药使用设立有安全休药期,但无论是植物性的粮、油、果、蔬等产品,还是动物性的猪、鸡、牛、羊和鱼、虾、贝、蟹等产品,存在一定的农兽药等残留是不争的事实。有残留并不是问题,问题的关键是要看残留符不符合国家规定的质量安全标准要求,只要符合国家标准规定,有残留或有多种残留对产品来讲也应当是安全的,可以放心食用。对农产品切不可“谈药残色变”、“谈重金属哗然”,更不能苛求农产品无农兽药和重金属等自然而客观存在的残留。动植物和微生物对环境有天然的应急反应和抗侵染能力,在适应自然环境和逆境中会产生抵御外界不利因素的自毒素和抗性毒素,以提高其生存能力,农产品中残存有自毒素和抗性毒素是一种正常的自然生理现象,也不必“谈毒素色变”,只要农产品中的自毒素和抗性毒素在国家标准允许的限量范围内即是安全的。另外,农产品暴露于开放的生产流通环境中,农产品本身富含糖分、蛋白质、氨基酸、维生素、矿物质和水分等营养物质,容易受环境病原微生物的侵染,附着病原微生物和产生生物毒素,这也是一种正常现象,也不必“谈微生物色变”。我们吃熟食的饮食习惯,即使鲜活农产品残存有病原微生物,经过煎、炸、焖、煮、蒸等烹饪加工,病原微生物包括生物毒素基本可以失去活性,对消费健康应当无太大影响,但为防范和控制病原微生物及生物毒素污染,在农产品质量安全监管方面需尽快加强病原微生物和生物毒素的风险评估和限量标准研制,强化生产流通过程管控,推行科学安全的防腐保鲜技术和冷链物流。农产品质量安全中的农兽药残留、重金属、生物毒素和病原微生物等危害因子,不同于非法添加物和违法添加剂,绝大多数情况下是农产品在正常生长发育和生产中自然形成或不可避免的,而非人为的,也并不是以谋求不当利益为目的的违法违规行为。人类消费和利用农产品,应当客观面对和理性认识农产品中的农兽药残留、重金属、生物毒素和病原微生物等危害因子,并采取科学的措施和办法尽可能在生产流通中减少使用和降低残留,在消费环节实施科学烹饪加工和合理膳食配比,以最大限度防范风险和减少危害。同时,还必须充分认知人们消费农产品的最主要的目的是获取人体正常生长和维持生命活力的营养物质和生物活性元素,不可因规避农兽药等残留而影响正常的农产品消费和膳食摄入,由此对膳食营养和心理健康构成不必要的影响。人们消费农产品,追求营养应当是首要的,关注安全是必须的,面对消费的现实需要和生产的客观实际,对农产品的生产和消费应当树立“安全、优质、营养、健康”的生产理念和消费观念,以此推动农产品生产追求安全优质,消费追求营养健康,通过营养健康的消费,促进适销对路的安全优质农产品生产。

 

(三)农产品质量安全问题具有一定的长期性和复杂性 农产品生产活动依赖于自然环境条件的稳定而稳定、变化而变化。特别是病虫害的发生,主要取决于当年和当季的气象条件和产地的生态环境状况。从历史的数据看,虽然每隔三年、五年、八年或十年、二十年一个地方的气象和产地生态环境呈现一定的规律性和周期性,但各年度仍存在明显的差异。各年度产地气象条件和产地生态环境的不同,农产品生长过程中所遭受的病虫害就有所不同,病虫害不同则使用的农兽药品种及频次就不同,则各年度农产品中的农兽药残留的品种和残留量就有所不同。农产品的质量安全水平,包括农产品中的农兽药残留、重金属、病原微生物及生物毒素,均受当年产地气象条件和产地生态环境的变化而变化。农产品质量安全问题一年与一年均有所不同,可能上一年已基本解决了的问题,下一年还有可能不以人的意志为转移再次出现,农产品质量安全问题在年度上具有一定的不稳定性和重现性与反复性,特别是对农产品质量安全中的农兽药残留、重金属、病原微生物和生物毒素等受产地气象条件和产地生态环境制约和影响的危害因子,必须时刻保持高度重视,必须坚持天天抓、月月抓、年年抓的持之以恒的工作思路和监管措施,容不得半点懈怠和麻痹,农产品质量安全问题是一个永恒的主题,农产品质量安全监管是一场持久战。当农产品质量安全中农兽药残留、重金属、病原微生物和生物毒素等受产地气象和产地生态环境条件制约和影响的危害因子年复一年出现和久治不绝时,须理性对待和科学研判。客观来说,近年来媒体报道、曝光的有关农产品质量安全问题,绝大多数并非人为添加和生产者刻意行为,更多的是农产品生产中相伴相生的问题,大多数情况皆属自然生态环境所致和农产品正常生产必然所致。对待农产品质量安全问题必须具体问题具体分析,必须尊重动植物微生物生长发育的客观规律和生产实际,对问题产生的原因及解决的办法必须实事求是和对症下药,切不可像工业产品和加工食品质量安全执法,通过检验检测即可判定是否属于生产者违法违规、管理者渎职失职,必须树立科学管理、依法监督的理念,必须客观分析生产的实际和生产过程中各种诱因。比如农产品中存在禁限用农药残留问题,既可能是农产品生产者违规用药所致,也可能是常规农药中含有禁限用农药隐性添加所致,还有可能是产地环境中多年积蓄代谢所致,也不排除是农产品在正常生产过程中代谢转化而来。农产品生产环境开放,农产品中的污染物来源渠道复杂,遇到违禁物质检出或安全限量超标,不可简单断定为违法使用或违规使用所致,不能一味的埋怨和责备生产者不守法、监管者不尽职,必须本着科学的态度认真对待和区别对待。

 

(四)农产品正常生长对环境物质具有一定选择性和排异性 农产品在种养环节都是以具有生命活力的生命体形式存在,对环境污染物具有较强的选择性和拮抗排异性,不同于严格按照配方和工艺投料的工业产品和加工食品。具有生命活力的动植物包括微生物,本身就是有毒有害物质识别、鉴定和试验的指示物,其个体生命周期大多比人的寿命短,按理其对环境的适应性一般也比人脆弱,对环境中的有毒有害危害因子比人可能更为敏感,特别是食用动物和微生物,其生命过程、代谢机理和对有毒有害危害因子的敏感性,本身就是一种生物学食物安全保障屏障和生物学检验检测体查过程,农产品比如动物和微生物如果在种养过程中表现为正常生长和健壮健康的话,其内在的污染物残存在某种程度上应当是有限的。从生物学角度,农产品都有其固有的生物学结构和组分,在种养过程中对产地环境因子和投入品的吸收应当是有选择性的,组织结构和组分不需要的,一般不应被大量吸收或吸附,即使是被动的吸收或吸附,也都具有一定的生物学排异和拮抗功能,其污染物残存或残留的量应当是微量或超微量的,一般不会危及到动植物微生物本身的生命安全和正常生长。经过漫长自然生长过程和独具环境生物学选择的动植物微生物类食用农产品,正常情况下比加工食品可能更健康。如果食用动植物微生物在种养环节能正常生长和健康生长,其由种养环节带来或形成的营养品质和农兽药残留等危害因子的影响应当是有限的。但食用动植物微生物表面物理化附着的污染物和内生性生物毒素则是例外,这也是导致消费者因食用含自毒素野生蘑菇、未熟透扁豆(四季豆)、变绿土豆等食物时有出现食用中毒的一个重要原因。

 

二、我国农产品供求基本平衡,公众日常膳食构成主要是农产品,确保农产品质量安全责任重大

 

(一)农产品质量安全优胜劣汰市场竞争机制尚不充分   民以食为天,食物质量安全是老百姓天天关心、人人上心的大事。特别是随着经济社会的发展和人们生活水平的不断提高,人们对农产品质量和食品安全的关注度越来越高,要求也越来越高,越来越追求精品化、优质化和无害化。而我国食物的生产和供给,尤其是农业和农产品的生产和供给,基本的国情和农情是人多地少,农业自然资源和农产品生产能力十分有限,农产品供求总体上处于基本平衡和丰年有余的紧平衡状态,农产品无论质量优劣和安全状况如何,只要上市,基本上都能卖出和加工转化,事实上农产品的生产和消费是典型的缺乏充分的市场竞争机制,优胜劣汰的市场竞争条件和环境不充分,像欧美日韩等国家和地区一样通过市场竞争和消费选择来促进农产品生产结构调整和质量安全水平提升的空间有限,或者说通过市场竞争和消费选择推动农产品生产质量控制和过程安全保障的压力与约束机制不成熟、不充分,确保农产品的有效供给和质量安全的责任和任务基本上落在了各级政府和监管部门的肩上,正如习近平总书记所强调的确保老百姓“舌尖上的安全”,直接关系到执政能力的考验。

 

(二)生产与消费信息不对称导致公众对农产品质量安全心存担忧  我国公众膳食结构特殊,老百姓以吃鲜活农产品为主,而且绝大多数加工食品的原料也都是农产品,农产品在人们的日常生活中不可或缺。尤其是人们吃的米、面、油、菜、果、茶、肉、蛋、奶、鱼、虾、蟹等都是农产品,人们消费的习惯和取向更是越鲜活、越新鲜的越受欢迎,而且每天消费的品种越来越多样化。对消费者而言,特别是城市消费者,随着农田和农产品生产基地远离城市,城市大多数消费者对农产品的生产环境、生产过程和质量安全控制知之甚少或基本不了解,农产品的生产和收贮运与城市消费者之间存在着越来越大的时空距离,城市消费者对农产品的生产越来越陌生,从消费心理上越是远离日常生活环境和越是不熟悉的,越是茫然和担忧,这也是为什么这些年公众和媒体对农产品质量安全多有质疑和曝光的重要原因之一。

 

(三)确保农产品质量安全是各级政府的重要职责  基于我国农产品供求关系总体处于基本平衡和丰年有余的特殊国情与农情,面对我国农产品市场缺乏竞争性的自律约束机制,面对老百姓90%以上的食物是鲜活农产品或农产品的直接加工品,面对鲜活农产品或农产品直接加工品的质量安全因子又主要形成于种养环节和收贮运环节,面对公众对农产品和农产品的直接加工品的质量安全要求越来越高和越来越苛刻,确保农产品和农产加工品的质量安全,已成为各级政府和农业、食药等监管部门的重要任务、法定职责和不可推卸的重要责任。这也是农产品质量和食品安全稍有问题,无论是媒体还是公众,首先提出应当问责的是政府和政府监管部门的一个重要原因。为了维护公众的身体健康和生命安全,为了充分践行执政为民和服务人民的执政理念,为了促进农业产业健康发展和实现农民增收,为了实现农业生态安全和环境可持续发展,各级政府和农业、食药及相关部门必须高度重视农产品质量和食品安全工作,必须从自身职能和工作做起,坚持守土有责、产出优质、入市安全、消费健康的原则,因地制宜地加强和管好本行业、本领域、本环节、本区域的农产品质量安全,包括规范农产品生产经营企业(基地、农场、合作社、承包场地)、提升农业投入品质量、推行生产标准化、实施过程规范化、建立产地合格准出、推行市场安全准入、全面强化生产经营全程执法监督检查,推动农产品包装标识和质量追溯管理,不断提高农产品质量安全水平,努力确保农产品消费安全。

 

三、农产品质量安全实施分段监管,生产流通消费链条长,必须牢固树立从“农田到餐桌”全程监管理念

 

我国农产品质量安全和食品安全,由于不同时期农产品和食品生产经营实现的目标不同,农产品质量安全和食品安全监管的机构和职责分工也不尽相同。改革开放以来,我国农产品质量安全和食品安全监管经历了5个标志性的发展阶段和监管机构职能变革,总体上是国家越来越重视,监管机构越来越充实,监管职能越来越明确,监管责任越来越清晰,正呈现一个政府高度重视、制度日益健全、机构不断充实、职能快速完善的发展态势。

 

第一个阶段,1988年之前我国食物的主要任务是扩大生产、保障供给,公众和政府对食物包括农产品和加工食品所关注的是与人的生命安全和健康相关的食品数量和食品卫生,在食品卫生方面重点是致病菌和各种有毒有害物质的控制,在管理上无论是食用农产品的卫生还是加工食品的卫生,主要由当时主管公众健康的卫生部和全国卫生系统负责。

 

第二个阶段,1988年国务院机构改革撤消原隶属于国家经委的国家计量局和国家标准局和国家经委内设质量局,组建国家经贸委管理的国家技术监督局,负责产品质量的监督。由此在食品上分离出了食品卫生和食品质量两个概念,卫生部门依据《食品卫生法》负责食品病原微生物及危及公众生命健康的污染物等食品卫生管理;技术监督部门依据《标准化法》和《产品质量法》负责食品的质量管理,卫生、质检两部门在食品质量卫生管理中既有重叠也有交叉。20014月,国务院确定农业部牵头启动“无公害食品行动计划”,全面归口管理和负责农产品质量安全工作。

 

第三个阶段,2003年国家为加强食品安全监管,将国务院直属机构国家药品监督管理局调整为国家食品药品监督管理局,负责食品安全的综合协调和重大食品安全问题的督查,明确农业部门负责农产品的质量安全监管,质检部门负责食品加工和市场环节的监管,工商部门负责流通过程中的掺杂使假和欺骗消费者行为的查处,卫生部门负责餐饮、学校等食品公共服务环节的监管。

 

第四个阶段,2008年国务院机构改革将国务院直属机构国家食品药品监督管理局改由卫生部管理,具体负责餐饮、学校等食品公共服务环节的监管,卫生部门承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任,农业部门负责农产品的质量安全监管,质检部门负责食品加工和进出口食品安全监管,工商部门负责市场流通环节的食品安全监管,工信、商务、环保等部门从产业和生产流通环节促进食品安全水平提升。2010年国务院依照新颁布施行的《食品安全法》成立了国务院食品安全委员会和实体化的国务院食品安全委员会办公室,具体负责原卫生部门负责的食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任,卫生部归口管理国家食品药品监督管理局,主要负责食品安全标准的制定和食品安全的风险评估。

 

第五个阶段,即2013年国务院机构改革组建新的国务院直属机构国家食品药品监督管理总局,将原卫生部归口管理的国家食品药品监督管理局、质检总局归口管理的生产加工环节食品安全监管机构职能和国家工商总局归口管理的市场流通环节食品安全监管机构职能划入新组建的国家食品药品监督管理总局。按照新的职能分工,农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理,负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理,负责兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监督管理。食品药品监管部门负责加工食品生产流通消费的安全监管和食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的监督管理。农业、食药两部门建立食品安全追溯机制,加强协调配合和工作衔接,形成监管合力。卫生计生部门负责食品安全风险评估和食品安全标准制定;质检部门负责食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理和进出口食品安全、质量监督检验及相关监督管理;工商行政管理部门负责保健食品广告活动的监督检查;商务部门负责拟订促进餐饮服务和酒类流通发展规划和政策;公安部门负责组织指导食品犯罪案件侦查工作。

 

按照新的机构职能和监管职责分工,我国农产品质量安全和食品安全执法监管已由过去多部门监管过渡到了主要由农业、食药两部门负责执法监管的新阶段,比较好地解决了过去老百姓说的“七八个部门管不好一头猪,十几个部门管不好一棵菜”的监管体制弊端。过去的农产品质量安全和食品安全由于权利和责任不明确,最后是谁也不敢管谁也不愿管,导致问题众多但谁也不管、谁也难以担当的现象。新的改革方案决定农产品质量安全和食品安全主要由农业、食药两部门分工负责和按环节监管,尽职尽责、尽心尽力管好农产品质量安全和食品安全,是农业、食药两部门的法定职能和重大职责任务,遇事再也没法推诿也容不得扯皮。

 

在现实农产品质量安全监管中,毕竟农业、食药两部门负责的是两个环节,而且是两个部门、两个系统相对独立监管,由于长期以来各自的监管基础不同,特别是监管思路、监管重点、监管原则、监管体系、监管队伍及监管手段的差异,在执法方式、执法尺度及联合执法、联动整治等方面需要加强配合和沟通协作。尤其是农产品生产的技术性强,收贮运过程中易腐易烂易变质,物流环节多、时间长,公众又喜食鲜活产品,在种养、收购、贮藏、保鲜、运输、销售等环节容不得执法部门的拖延和耽误,虽然从“农田到餐桌”监管只有两个部门,但也需要紧密合作,精诚协作,要针对从“农田到餐桌”全过程两部门可能存在的交叉、重合职能及需要共同合作联动的事项,建立无缝联合协作和沟通联动机制。对分工明确的,两部门需依法履行职能,切实管好管实;对暂时屡不清、掰不开的问题,应采取共同管、协作管和联合管,两部门需建立一个兜底机制,无论是在种养收贮运环节,还是在市场流通消费环节,一旦有问题,两部门需立足各自技术和管理优势,主动出击,首先将相关监管职责担当起来,随后再依法依规和部门职能共商联合监管和解决问题的长效机制。

 

2013年国务院新的职能分工后,农业、食药两部门主动作为和主动担当,两部门领导高度重视,201411月农业部和食药总局就加强农产品质量安全全程监管签署了合作协议,两部门面向两系统制定印发了进一步加强农产品质量安全全程监管的意见。在两部门合作协议和加强全程监管的意见中明确了在农产品质量安全监管中可能存在认识不一致、职责交叉重叠和需要联合、协作及共推的事项,包括食用农产品的划分与界定,收贮运环节的明确,产地准出与市场准入的衔接、共建质量追溯、共享质检体系、共同应对突发事件和定期交流监管信息等方面,都形成了共识,界定了边界,明确了合作联动的机制,基本构建起了从“农田到餐桌”全程无缝衔接机制,为农产品质量安全全程监管提供了强有力的组织和制度保障。

 

四、农产品生产经营规模小,标准化生产约束条件不足,生产消费者质量安全知识缺乏,科普培训当务之急

 

(一)农产品质量安全标准化生产的自律约束机制不健全 欧美日韩的规模化生产和农场式经营,所生产的农产品专业化程度高,品种相对专一、生产的规模大,生产的标准化和规范化水平高。我国农产品生产由于特殊的国情、农情和特殊的家庭联产承包责任制,加之农产品生产的品种多,农产品生产总体上仍处于一家一户的生产模式,生产规模小,生产个体多,缺乏生产标准化应有的规模基础和大规模生产规范化管理整齐划一的必要条件,农产品生产者主要凭传统农耕经验、种养技艺和市场销路的倒逼机制,确定下一个生产周期生产的品种和生产过程中拟采取的管控措施。

 

按照标准化生产原理,只有在规模化的大生产条件下,一个大的生产体系内的生产管理者为了确保生产群体中不同个体间的行为一致性,生产过程规范化,推行实施标准化生产和规范化管理,才能从生产环节实现生产效率最高、质量最好、成本最低、效益最优,也是充分保障同一个生产体系内各生产个体之间质量安全水平和生产效率一致性的最佳方式之一,更是规模化生产基地、企业、合作社推行现代化管理的必然选择,是规模化生产基地、企业和合作社保障所生产产品整齐划一、批量供给的重要手段。而对一家一户的个体或农户,从生产者本身的利益出发,缺乏标准化生产的外围激励机制和自我约束机制。从行为心理和经济学角度,个体化的生产,越是行为自主和管理创新,越是富有效率和主观能动性,越符合生产的实际。针对农产品市场国际化和农产品消费的安全优质需求,无论是从国际市场进口的规模化农场生产的农产品,还是国内规模化农产品生产企业、合作社、家庭农场生产的农产品,包括国内量大面广的分散农户生产的农产品,对广大的消费者而言,对购买的农产品都是要求产品安全、质量优良、品质规格一致、供应均衡稳定。市场决定生产,消费决定管理,面对农产品供求基本平衡的客观现实和广大消费者对安全优质农产品的客观需求,在农产品质量安全监管工作中,亟需强化农产品生产者质量安全知识和标准化生产技术的培训,同时强化广大消费者科学膳食、理性消费的引导与宣传,树立公众最起码和最基本的食物营养、健康理念,具备最常识性的食品安全知识,消除不必要的疑虑和恐慌。就农产品质量安全的本质而言,生产者和消费者是最为重要的两个行为主体,如若生产者生产标准化,消费者熟知明白,农产品质量安全的自律机制就自然发挥作用,政府执法监管就轻松简单了,绝大多数农产品的生产行为可以依托生产者自律,政府部门就用不着实施“保姆式”的包揽各环节质量管理,政府执法监管的重点只需突出督查极个别生产者的违法违规行为即可,从而彻底扭转现在农产品质量安全监管重在想方设法保障绝大多数农产品生产经营主体规范的被动监管格局,继而转向以严打极少数恶意违法违规行为为主的执法监管。

 

(二)全面提高农产品生产者质量安全意识十分重要 从农产品生产角度,最重要的是着力培育和养成农产品生产者的质量安全意识、标准化生产的理念、守法合规的安全生产底线、按市场需求构建独到的生产模式。无论是规模化的生产经营主体(包括生产企业、合作社、家庭农产品和种养大户等),还是一家一户的散户生产者,面对市场需求和公众消费安全,按照法定责任和义务,都应当熟悉相关的农业政策、质量安全知识和法律法规规定,熟知所生产经营农产品的种性特征、生长发育特性、病虫害识别、农业投入品属性、安全使用休药期间隔期、生产过程安全技术、生产档案记录、产地准出要求、包装标识、质量追溯和问题产品召回及出现生产性药害的应急处置等内容,真正做到明白生产、安全生产、守法生产和规范生产,从生产源头最主要的行为主体入手,确保农产品生产标准化和质量安全全程受控。但现实的农产品生产及生产者对农产品质量安全方面的法制要求和标准化生产知识知之甚少,包括规模化的农产品生产主体(生产企业、合作社、家庭农场)及其员工,对农产品质量安全管控知识和标准化生产技术都严重缺乏。这也是农产品质量安全问题特别是受生产者行为影响的农兽药残留超标问题屡禁不止、屡禁不绝的一个最重要原因。现在大多数农产品生产者特别是一家一户的农产品生产者仍处于凭经验和感觉在生产,直接影响农产品安全性的农兽药的使用真正严格按照科学、合理使用的比例有限,随意、盲目和不规范、不科学使用的现象普遍。究其原因,主要是广大的农产品生产经营者对农产品质量安全相关知识缺乏、对相关的法律法规规定不了解、对相关农产品安全生产的技术不掌握、对相关农产品质量安全产地准出和市场准入要求不知晓和对生产者承担的农产品质量安全法定责任义务等不熟悉导致的,而且最重要的是国家尚无专门针对农产品生产质量安全控制的农产品生产者培训计划和项目,既无相应的财政经费预算安排,也无培训的技术体系队伍。要真正从生产源头入手保障农产品质量安全和提升农产品质量安全水平,当务之急是要加快建立和启动“国家农产品质量安全生产者培训工程和培训行动计划”,各级财政每年预算一定的农产品从业者质量安全培训专项经费,用于农产品生产者培训和国家基础教育阶段学生的农产品质量安全知识教育。对已从业的农产品生产者,可以按照每3年轮训1次的目标,依托各级农业技术推广机构、农业技术学校和农产品质量安全技术机构,普及农产品质量安全知识、强化农产品安全生产和全程质量安全控制技术培训,增强农产品生产者质量安全意识、法律法规意识、风险隐患责任意识和诚实守信意识。

 

(三)着力提升农产品消费者营养健康安全理念迫在眉睫  从农产品消费角度,由于我国特殊的饮食习惯,公众日常膳食主要以鲜活农产品为主。鲜活农产品特别是生鲜的蔬菜、果品、畜禽水产品、牛奶等,几乎是天天买天天吃,人们不得不担心和不可能不担心所购买的农产品的质量安全。但客观地讲,我们的消费者至少有相当部分的消费者对每天都买都吃的农产品的产地环境特征、生产过程特点、安全因子构成、产品品质状况、质量安全水平、营养功能作用以及选购注意事项和科学膳食方法等知道得不多,大多处于随性而吃,有什么吃什么、想怎么吃就怎么吃,对人体健康所需的最基本膳食营养知之甚少,对消费的各类农产品的安全隐患一无所知或几乎不知或盲目偏信,一有农产品和食品质量安全方面的风险传谣便坚信不疑,全面拒绝购买和消费相关产品,导致市场供给大起大落和消费膳食营养失去平衡,冲击产业和产品的正常发展,影响公众消费心理和身体健康。这些问题和现象的频现,一个最为重要的原因是我国缺乏公众膳食营养和消费安全最基本的科普和教育,也没有固定的平台和窗口来确保公众获取相关的科学营养膳食和准确识别消费安全的知识。对广大的青少年而言,应当对所消费的农产品的生产和农产品的基本生物学特性有所了解和知晓,以免出现五谷不分、六畜不识和对农产品质量安全、营养功能等问题茫然的状况。政府需要尽快将农产品生产的环境要求、生产的基本方式、生产的安全技术和农产品质量安全、食品安全等食物营养健康安全基本知识等纳入国民基础教育、基本教育和继续教育范围,纳入全国中小学九年义务教育的生物课或科技课中予以普及,应当从幼儿园教育开始,设立包括食物营养健康安全在内的“国民公共营养健康安全”课,使公民从小具备有与自身生长、生活、工作、家庭等直接相伴和相关的食物营养健康安全等科普知识和应对与识别能力,从小培养公众具备最基本的农产品生产和农产品质量安全科普知识及国民科学膳食素养,也为青少年步入社会投身农业和食品产业树立安全生产的基本理念,奠定一定的专业基础。这也是国家服务公民的一个最基本义务和提升公民基本素养的最重要方面。如果公民食物营养健康知识普及了,公众都能正确识别、理性选择、科学消费农产品和食品,农产品质量安全问题也就管到位了,农产品中出现农药残留、兽药残留、重金属残留等问题,公众自己就可以识别和判断了,“黄瓜顶花带刺避孕药抹的”、“西瓜又红又甜针打的”、“猕猴桃草莓空心激素有毒”、“黄鳝粗壮肥大是激素催的”等猜测和谣言自然就消失了,这些传谣明显违背农产品生产生物学原理、农产品质量安全和食物营养健康安全基本常识,是典型的不实信息和不真实说法,只要具备一定的农产品生产生物学知识、农产品质量安全和食物营养健康安全知识,就不可能相信这些虚假信息和传谣。如若我们的农产品生产者和国民对农产品生产与农产品质量安全有了一个最基本的了解和认知,有了一个最基本的质量安全意识和责任意识,农产品生产过程中的质量安全控制和自律约束就会自觉贯穿生产全过程,质量安全的保障就会融于心践于行,农产品生产过程中出现的农兽药残留、重金属及收贮运过程中使用防腐保鲜添加剂等问题,公众自然就会理性对待、科学认知和自我化解,不至于遇到正常问题也出现盲目跟风、信谣传谣。

 

无论是从生产上看还是从消费环节看,加快建立、启动和推行“国家农产品质量安全生产者培训工程和培训行动计划”和“国民公共营养健康安全工程和培训教育行动”,已成为农产品质量安全和食品安全的基础性工作,也是提升全体公民基本科学文化素养、践行社会主义核心价值观的重要内容,需引起各级政府和相关职能部门的高度重视,动员广大公民积极参与到国民公共健康安全提升工程和行动当中,自觉学习、自觉践行和自觉提升公众公共健康安全知识和水平。

 

五、农产品质量安全监管任务繁重,国家公共财力有限,监管需坚持抓重点和重点抓

 

我国农产品质量安全从2001年国家实施“无公害食品行动计划”以来,经过各级党委政府的强有力行政推动、专项整治和依法监管,现已步入“科学管理、依法监督”的法治新阶段,农产品质量安全水平大幅提升,蔬菜、果品、茶叶、畜禽产品和水产品的例行监测合格率稳定保持在96%以上,农产品质量安全处于“稳中有升、不断向好”的发展态势,农产品供给丰富平稳,消费安全有保障。但客观地分析,农产品质量安全问题和隐患还依然不少,农产品质量安全监管的基础还比较薄弱,农产品质量安全标准化生产的保障能力和执法监管的能力还明显不足,亟待加强和强化。在我国农产品供求基本平衡和市场总体缺乏竞争的大环境下,保障农产品质量安全依旧是政府最重要的职责,农产品质量安全监管体现的是社会效益、生态效益和公共福祉。国内外的实践表明,保障和监管农产品质量安全,是一项几乎只有投入却看不见直接经济效益产出的公众福祉事业,需要政府大量的公共财政投入。

 

(一)农产品质量安全监管仍需坚持抓重点和重点抓  这些年各级政府已高度重视和不断增加农产品质量安全与食品安全监管方面的投入,但综合考量国民生产总值(GDP)和政府公共财政收入,各级政府可不断追加用于农产品质量安全和食品安全监管的财力非常有限。据国家统计局2015226日公布的数据,截止20141231日,我国大陆总人口136 782万人,2014年全年国内生产总值636 463亿元,全年全国一般公共财政收入140 350亿元。在目前GDP人均不足4.7万元、财政收入人均不足1.1万元的国家公共财富和财力下,农产品质量安全监管需坚持两方面发力,不断创造监管条件和强化监管力度。一方面要积极争取各级政府加大公共财政投入,保障最基本和最基础的工作开支;另一个方面也需创新农产品质量安全执法监管方式,尤其是面对量大面广、周年开放式生产、危害因子众多的农产品及千家万户的农产品生产方式,需坚持抓重点和重点抓,突出抓好影响面大的重点产品、重点危害因子、重点环节和重点生产经营主体,同时突出抓好重点的管用的监管措施的落实和推进。从生产经营主体上,重中之重要把住生产企业、合作社、家庭农场等规模化生产的关键少数。

 

(二)稳定坚持“两手抓”工作思路 顺向坚持安全优质农产品是“产”出来的理念,推行标准化生产和全程管控,推动农产品生产方式转变,不断提升质量安全水平,并保持在96%以上,实现并争取达到96%、97%、98%、99%的产品是合格的、安全的,甚至是既安全又优质;逆向坚持安全优质农产品是“管”出来的思想,强化执法监管和专项整治,通过对突出问题实施监督检查和专项整治,杜绝和消除1%、2%、3%、4%的不合格,确保不发生重大农产品质量安全事件。

 

(三)积极推进监管措施创新 一要严格农业投入品监管,对农业投入品监管要从注重“有效、好用”转入追求生态安全和农产品质量安全,对高效、低残毒农业投入品实行普惠制的补贴机制,从源头确保农产品质量安全和生态环境安全与可持续发展。二要大力推行标准化生产,加快建立健全以农兽药残留为重点的农产品质量安全标准体系,鼓励依托土地流转政策,对农产品生产企业化运行、合作社发展与家庭农场式经营,严格按照“三园两场”标准化模式生产,通过“三品一标”认证登记的,实行财政奖励政策,按照安全优质标准化生产的产量由中央与地方共同设立财政奖励制度和专项资金。三要尽快创设农产品质量安全国家监控计划,在现有各级农产品质量安全例行监测、监督抽查和风险评估的基础上,制定和启动包括部省地县和乡镇各层级、贯通农产品生产全过程和全时段的全国一盘棋的农产品质量安全国家监控计划,统一设立国控点、省控点和市县监测点及乡镇观测点,按照事权责任,对各级监控监测所需资金实行属地预算与中央财政转移支付,确保农产品质量安全时刻处于动态监控,对生产经营主体构建无时不在的自律约束机制。四要加快推进农产品质量安全追溯管理,通过国家投资加快构建国家统一的、链接各生产经营主体和市场流通与消费界面的农产品质量安全追溯体系与追溯平台,使其成为各生产经营主体良好生产经营行为、合法守规、标准化生产和安全优质产品的展示营销平台,充分调动生产经营主体参与追溯的主动性和积极性,实现其追溯价值;同时透过追溯,为市场流通和消费选择构建一个直观可靠的查询平台,让消费透明、放心;同时形成政府监管网络平台,实现生产再现、监管在线、召回快捷和追责精准管理。五要积极推动基层农业综合执法,突出以农产品质量安全执法为重点,贯通农产品生产全过程,延伸农产品收贮运全链条,强化执法监管机构建设和执法装备配置,通过基本建设和财政专项,尽快提升基层农产品质量安全执法能力。尤其是要通过农产品质量安全全程执法和监管,使农产品产地环境、农业投入品、生产过程、产地准出、市场准入和质量追溯等真正处于完全受控状态。

 

作者:金发忠,系农业部农产品质量安全监管局 副局长